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소송실무:행정:사전통지
소송실무:행정:사전통지

개요

사전통지(事前通知)란 행정청이 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 당사자에게 일정한 내용을 알리는 것을 말한다.

적법절차원칙의 하위 원칙으로서, 침익적 행정 처분을 하는 경우에 적용된다. 사전통지가 불가능하거나 의미가 없는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 사전통지를 하지 않으면 위법한 처분으로서 취소 사유가 된다.

행정청이 침익적 행정처분(국민에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분)을 하려면 사전통지(事前通知)를 하거나 청문(聽聞)을 실시하여야 한다. 사전통지는 행정절차법 제21조에, 청문은 제22조에 규정되어 있다.

원칙

1. 행정절차법

행정절차법
제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.
1. 처분의 제목
2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법
5. 의견제출기관의 명칭과 주소
6. 의견제출기한
7. 그 밖에 필요한 사항

② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다.

③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다.

④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다.
1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우
3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우

⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다.

⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다.

2. 사전통지의 방법

(1) 문서 : 행정절차법 제24조
(2) 상당한 기간 : 10일 이상 (행정절차법 제22조 제2항)
(3) 구체적인 처분의 내용과 관련근거 : 행정절차법 제 22조 제1항

사전통지시에는 처분의 본질적 원인이 되는 사실을 육하원칙에 의거하여 명확히 기록하여야하고 예정된 처분의 내용(예 : 영업정지 10일)과 법적 근거 등을 상세하고 분명하게 제시하여야 한다1).

잘못된 처분의 예시로는

“의료법 제46조 위반”

과 같이 짧게 그 내용만 쓴 것을 들 수 있다. 그런데 사실 대부분의 처분은

“보복운전으로 입건”

처럼 짧게 쓴다.

원칙적으로는

몇월 몇일 어디에서 보복운전을 하여 도로교통법 제0조에 따라 영업정지를 한다.

이렇게 써야 하는게 맞지만 현실적으로는 그러하지 못하다.

3. 일종의 헌법 원칙

판례는 설령 행정절차법의 특별법인 다른 법에서 사전통지나 청문에 대한 규정이 없다고 하더라도 사전통지나 청문은 필수라고 천명하고 있다.

[1] 구 행정절차법(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다.

[2] 구 행정절차법(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항 제9호, 구 행정절차법 시행령(2011. 12. 21. 대통령령 제23383호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호의 내용을 행정의 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 행정절차법의 입법 목적에 비추어 보면, 공무원 인사관계 법령에 의한 처분에 관한 사항이라 하더라도 전부에 대하여 행정절차법의 적용이 배제되는 것이 아니라, 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분이나 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하고 있는 처분의 경우에만 행정절차법의 적용이 배제되는 것으로 보아야 하고, 이러한 법리는 ‘공무원 인사관계 법령에 의한 처분’에 해당하는 별정직 공무원에 대한 직권면직 처분의 경우에도 마찬가지로 적용된다.
대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결

왜 특히 공무원에 대한 징계에 대한 2001두30687판례가 중요하냐면 행정절차법은 공무원 인사관계 법령에 의한 처분에 대하여는 행정절차법의 적용을 원칙적으로 배제한다고 규정하였기 때문이다(행정절차법 제3조 제2항 제9호, 동법시행령 제2조 제3호). 이러한 행정절차법의 규정에도 불구하고 법원은 이를 씹고 공무원 징계처분에도 행정절차법상의 사전통지가 적용된다고 본 것이다. 이러한 대법원의 논리라면 사전통지는 헌법상의 원리라고 보아야 한다2).

4. 예외

'당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있다.

위의 상당한 이유는 엄격하게 해석해야 할 것이다. 만약 그렇지 않으면 사전통지 및 의견청취 제도의 취지가 몰각될 수 있기 때문이다.

5. 의견진술기회의 포기

특히, 의견진술의 기회를 포기한다는 동의는 인정되지 않는다.

실제로 경찰에서는 단순한 행정편의를 위하여 면허취소(정지)의 대상자에게 의견진술 기간의 포기를 강요하는 경우가 있다.

도로교통법 시행규칙 제93조 제5항에 따르면 운전면허 취소 또는 정치 처분 대상자가 구두로 이의를 제기하는 경우 경찰은 도로교통법 시행규칙 벼별지 제83호 서식에 마련된 운전면허취소정지처분대상자 진술서에 그 이의를 제기해야 하는데, 이러한 이의 대신에 하단에 처분대상자가 이의를 포기한다는 문구를 임의로 기재하는 경우이다.

이를테면 서울 서부경찰서의 교통경비과 경찰은 2023년에 면허취소(정지) 대상자에게 정지처분 대상자 진술서를 교부하는데,

그 하단에 다음과 같은 양식을 만든 다음의 동의란에 체크를 하게 하였다.

의견진술권리포기 예시

그런데 이러한 부동문자로 만든 체크란은 많은 문제가 있다.

첫째, 실제로 피처분자가 동의를 한 것인지 아닌지 알 수가 없다. 피처분자는 정지처분 대상자 진술서의 하단에 사인만 했을 뿐인데, 그 위에다가 경찰이 체크란에 체크를 하는 경우가 가능하다.

둘쨰, 피처분자는 어떤 식으로든 현재 심리적으로 강한 압박을 받는 상태이다. 면허 취소(정지) 처분에 대한 사전경고를 경찰이 고지할 시점에는 피처분자가 실제로 면허취소의 대상을 했든 안했든간에 심리적으로 위축이 된 상태이기 때문이다. 따라서 설령 경찰이 하단부분의 의미에 대한 '이것은 의견진술의 기회를 포기하는 것이다'라고 제대로 설명했다고 하더라도, 그것은 피처분자의 진의가 아닐 가능성이 크다.

셋째, 피처분자는 법률전문가가 아니므로 사전통지나 의견진술의 제도 취지에 대하여 잘 모른다. 만약 이러한 사전통지 제도를 피처분자로 하여금 포기가 가능하게 한다면 행정법이 보장하고 있는 (그리고 헌법상 원리로 격상된) 사전통지의 제도가 제대로 운용될 수가 없다.

넷째, 도로교통법 시행규칙의 서식에는 이러한 의견진술 기회 포기란이 없다. 경찰관이 임의로 만든 것이다. 그렇다면 이는 피처분자의 권리를 부당하게 제한한 것으로서 피처분자는 오히려 경찰을 상대로 국가배상청구소송을 해야 할 것이다.

따라서 의견진술의 기회 포기는 인정되지 않는다. 실제로 피처분자가 경찰관이 교부한 정지처분대상자 진술서의 하단부분에 있는 의견진술기회 포기에 체크를 했더라도 이는 무효가 된다.

중앙행정심판위원회는 이러한 부당한 의견진술기회 포기의 양식을 경찰관이 피처분자에게 교부하는 정지처분대상자 진술서 하단에 첨부한 사건에 대하여 다음과 같이 판시한 적이 있다.

나아가 이 사건 진술서에 의견제출기한 내라도 행정처분 절차의 진행에 동의한다는 표시(☑)를 한 것으로 나타나 있기는 하나, 이러한 부동문자는 임의로 추가된 것으로서 청구인이 그 의미를 충분히 파악하지 못하고 동의 란에 표시하였을 가능성을 배제하기 어려운 점, 도로교통법령에는 처분 사전통지서의 지정된 기일까지 이의를 제기하지 아니한 때에는 이의가 없는 것으로 본다고만 되어 있을 뿐, 이 사건 진술서의 서식과 같은 방식의 의견진술 예외를 인정하고 있지는 않은 점 등을 종합적으로 고려하면, 이사건 진술서와 같이 청구인이 부동문자 표시에 체크하였다는 사정만으로 「행정절차법」제22조제4항의 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분에는 관계법령을 위반한 절차상 하자가 있다고 할 것이므로 피청구인이 다시 적법한 절차를 거쳐 새로이 운전면허 정지처분을 할 수 있음은 별론으로 하더라도, 이 사건 처분은 위법·부당하다.
중앙행정심판위원회 2024-1240 자동차운전면허 정지처분 취소청구

활용례

행정절차법을 준용하여 다른 법령에서 사전통지를 규정하고 있는 경우가 있다.

그런데 사실 위의 판례에서도 보다시피 사전통지를 규정하고 있지 않다고 하더라도 행정절차법상의 사전통지는 행정청이 지켜야 하는 의무이다.

1. 운전면허 취소 정지

가. 사전통지의 의무화

도로교통법은 운전면허 취소와 정지에 있어서 사전통지를 의무화하고 있다.

도로교통법
제93조(운전면허의 취소ㆍ정지) ④ 시ㆍ도경찰청장은 제1항 또는 제2항에 따라 운전면허의 취소처분 또는 정지처분을 하려고 하거나 제3항에 따라 연습운전면허 취소처분을 하려면 그 처분을 하기 전에 미리 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 처분의 당사자에게 처분 내용과 의견제출 기한 등을 통지하여야 하며, 그 처분을 하는 때에는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 처분의 이유와 행정심판을 제기할 수 있는 기간 등을 통지하여야 한다. 다만, 제87조제2항 또는 제88조제1항에 따른 적성검사를 받지 아니하였다는 이유로 운전면허를 취소하려면 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 처분의 당사자에게 적성검사를 할 수 있는 날의 만료일 전까지 적성검사를 받지 아니하면 운전면허가 취소된다는 사실의 조건부 통지를 함으로써 처분의 사전 및 사후 통지를 갈음할 수 있다.

도로교통법 시행규칙
제93조(운전면허의 정지ㆍ취소처분 절차) ①시ㆍ도경찰청장 또는 경찰서장이 법 제93조에 따라 운전면허의 취소 또는 정지처분을 하려는 때에는 다음 각 호의 구분에 따른 사전통지서를 그 대상자에게 발송 또는 발급하여야 한다. 다만, 그 대상자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없거나 발송이 불가능한 경우에는 운전면허대장에 기재된 그 대상자의 주소지를 관할하는 경찰관서의 게시판에 14일간 이를 공고함으로써 통지를 대신할 수 있다.
1. 법 제93조제1항(같은 항 제20호는 제외한다)부터 제3항까지에 해당하는 경우: 별지 제81호서식의 운전면허 정지ㆍ취소처분 사전통지서
2. 법 제93조제1항제20호에 해당하는 경우: 별지 제81호의2서식의 운전면허 취소처분 사전통지서

의외로 운전면허 정지 혹은 취소처분을 할 때 경찰서나 시도경찰청에서 이러한 사전통지를 제대로 하지 않는 경우가 많다.

그런데 법원은 절차위반은 쉽게 인정해주는 경향이 있으므로, 변호사 입장에서는 이러한 절차위반을 지적하면 상당히 쉽게 소송에서 이길 수 있다.

나. 사전통지에 있어서 경찰서장에게 위임

도로교통법은 운전면허 정지처분에 대해서는 시도경찰청장의 권한을 경찰서장에게 위임하고 있다.

그렇다면 취소처분에 있어서는 사전통지를 시도경찰청만이 하여야 할까? 도로교통법은 사전통지는 취소권한은 시도경찰청장에게 있지만 사전통지는 경찰서장에게 위임하여 경찰서장도 면허 취소에 대하여 사전통지를 할 수 있도록 하고 있다.

따라서 경찰서장이 취소처분에 대하여 사전통지를 했다고 하더라도 이를 절차위반으로 걸 수는 없다.

도로교통법 시행령
제86조(위임 및 위탁) ③ 시ㆍ도경찰청장은 법 제147조제3항에 따라 다음 각 호의 권한을 관할 경찰서장에게 위임한다.
3. 법 제93조에 따른 운전면허효력 정지처분
4. 법 제93조제4항에 따른 운전면허 취소처분을 위한 사전 통지

2. 공무원 징계처분

노무현의 꼬붕이었던 대통령 기록관장이 노무현과 공모하여 대통령기록물을 유출하여 고발된 사건이다. 행정절차법은 공무원 인사관계 법령에 의한 처분에 대하여는 행정절차법의 적용을 배제하므로(행정절차법 제3조 제2항 제9호, 동법시행령 제2조 제3호), 행정안전부 장관은 사전통지 없이 적법하게 불법행위를 저지른 기록관장을 직권면직하였다.

그러나 그 당시 좌경화된 대법원이 이명박 정부를 엿먹이기 위하여 만든 판결이 바로 위의 대상판결인 2011두30687 판례이다.

그 외에도, 진급낙천처분취소청구사건(대법원 2007.9.21. 선고 2006두20631 판결)이 있다.

3. 영업자지위승계신고수리

식품위생법상 영업자지위승계신고ㅅ리에는 행정절차법상의 사전통지가 필요하다3).

사전통지 위법을 이유로 행정처분이 취소된 이후의 조치

행정심판으로 행정처분이 취소되었다면 행정심판의 기속력에 따라서 행정청은 처분을 취소해야만 한다.

소송의 경우에도 소송이 확정되었다면 행정청은 처분을 취소해야만 한다.

그런데 행정청은 위법사유를 보완하여 새로운 행정처분을 할 수 있으므로 그러한 절차를 보완하여 재처분을 한다.

따라서 사전통지를 이유로 침익적 행정처분(운전면허 취소 등)이 취소되었다고 하더라도 결국에는 처분대상자는 다시 하자를 보완한 처분에 으ㅟ하여 침익적 행정처분을 받을 확률이 크다.

다만 처분대상자는 그 기간만큼 상당한 시간을 벌 수 있으므로 절차를 이유로 한(이 사건에서는 사전통지) 행정심판 또는 행정소송은 상당한 의의가 있다.

행정처분의 절차 또는 형식에 위법이 있어 행정처분을 취소하는 판결이 확정되었을 때는 그 확정판결의 기판력은 거기에 적시된 절차 및 형식의 위법사유에 한하여 미치는 것이므로 행정관청은 그 위법사유를 보완하여 다시 새로운 행정처분을 할 수 있고 그 새로운 행정처분은 확정판결에 의하여 취소된 종전의 행정처분과는 별개의 처분이라 할 것이어서 종전의 처분과 중복된 행정처분이 아니다.
대법원 1992. 5. 26. 선고 91누5242 판결 [과징금부과처분취소]

취소소송의 소송물에 관한 연구, 이윤정, 2023년 2월, 서울대학교 행정법 법학전문박사 학위논문

행정심판에 대한 불복에 대하여 참고하라

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소송실무/행정/사전통지.txt · 마지막으로 수정됨: 2024/04/05 14:24 저자 이거니맨